'Naši zakoni guše rad umjesto da ga promiču'

Zbog brojnih loših pravnih rješenja došli smo do toga da rigidno i tehnički nepromišljeno pravo podjednako šteti i radnicima i poslodavcima, kaže o aktualnom Zakonu o radu dekan Pravnog fakulteta u Zagrebu.

Što je ostalo od rješenja upisanih u Zakon o radu (ZOR)? Koliko je promjena uneseno 2009. i što su one donijele hrvatskome radnome pravu? Pitali smo to dekana Pravnoga fakulteta u Zagrebu, profesora Željka Potočnjaka, stručnjaka za radno pravo, pročelnika istoimene katedre i, istodobno, jednog od autora prijašnjih radnopravnih rješenja. Ali i žestokog kritičara novih rješenja u zakonu.

• Profesore, ako je 2009. donesen novi Zakon o radu, kako to da vi u njemu 2010. nalazite toliko loših rješenja?
- Zato što je usklađivanje nacionalnog i europskog radnog prava loše provedeno. Problem je u lošoj pripremi zakonskog teksta. Na žalost, oni koji su to radili nisu dovoljno razumjeli glavne probleme našeg uređenja radnih odnosa, a ni europske norme. Europske pravne norme često su jednostavno prevođene i bez puno razumijevanja unošene u tekst zakona, a ni hrvatsko pravo i problemi njegove primjene nisu dostatno shvaćeni. Često nije iskorištena sloboda koju europski zakonodavac ostavlja nacionalnom zakonodavcu, a izabrana rješenja uglavnom nisu u skladu s koncepcijom fleksigurnosti koja danas prevladava u EU.
Cijeli proces odvijao se pod pritiskom aktualnih socijalnih sukoba, pa su zakonske odredbe vrlo često oblikovane kao kompromisi kojima se izbjegavaju socijalni sukobi. A to onda dovodi do manjkavih rješenja. Nužnost novoga zakona i kompromisna narav zakonskih rješenja nisu rezultirala kvalitetnim rješenjima.
Navest ću vam samo jedan primjer tih loših zakonskih rješenja. Zbog neznanja i pritisaka zakonsko uređenje radnog vremena, iako prividno usmjereno na zaštitu radnika, stvarno sadrži brojna rješenja koja štete radnicima. Dogodilo se to kod vatrogasaca, ali i kod brojnih drugih zanimanja kod kojih se radi noću i u smjenama. Odredbe europske direktive o radnom vremenu bez puno razumijevanja krajnje rigidno su prenesene u hrvatski pravni sustav. Na to su se nadovezali i apsurdni podzakonski akti o evidencijama o radnom vremenu i obračunu plaća koji poznaju samo određivanje plaće po vremenu, a ne i po učinku. Takva rješenja posebno su štetna za industriju - iako se svi deklaratorno zalažu za poticanje njezina razvoja.

• Je li Zakon o radu iz 2009. skloniji radniku ili poslodavcu?
- Zbog brojnih loših pravnih rješenja došli smo do toga da rigidno i tehnički nepromišljeno pravo podjednako šteti i radnicima i poslodavcima. Radnicima, jer im je oduzeto osnovno pravo - pravo na rad. Stvara se samo privid brige o radnicima. Istina je drukčija. Nema brige i borbe za radna mjesta ako se zna da se na Zavodu za zapošljavanje svakoga dana broj zaposlenih povećava za nekoliko desetaka. Također, rigidna pravila, tehnički nepromišljena, vode k tome da poslodavci gube motiv da zapošljavaju nove radnike. Ukratko: zbog lošeg uređenja nekih aspekata radnih odnosa, hrvatska je radna populacija nekonkurentna prema inozemstvu.

• Politika, sindikati i poslodavci odnose se prema kolektivnom pregovaranju kao da ZOR-a nema. Je li to i dovelo do tzv. afere referendum ili su do spora dovela neka zakonska rješenja?
- Rješenje koje ima hrvatski zakon o produljenoj primjeni kolektivnog ugovora ima i njemački zakon. Gdje je problem? Problem je u tome što hrvatski sudovi isto rješenje u svojoj praksi ne primjenjuju kao i njemački sudovi. Bojim se da naši suci nisu prepoznali smisao i svrhu zakonske norme. Opet, zbog prividne namjere da se štite radnici došlo se do rješenja koja nisu dobra i održiva.
Do afere 'referendum', kako je vi zovete, došlo je ne zbog zakonskih odredbi, nego zbog toga što je Vlada željela da se trošak koji se pojavljuje u primjeni kolektivnih ugovora, koje je ona dobrovoljno sklopila, može preko noći riješiti promjenom zakona. A to, naravno, ne ide. Zato je i naišla na tako oštro i plebiscitarno protivljenje takvoj nakani nepoštivanja ugovora.

• Je li ime zakona »o radu« uopće u skladu sa sadržajem?
- Ne, barem ne potpuno. Mi smo taj naziv preuzeli iz francuskog prava, ali se Zakonom o radu uređuje samo dio pravnih odnosa u vezi s radom, samo tzv. ovisan rad, rad u službi drugoga. Dakle, rad gdje s jedne strane imamo poslodavca koji treba rad druge osobe, a s druge zaposlenika koji za njega i pod njegovim nadzorom radi. Međutim, svijet rada je i kod nas puno raznolikiji. Na žalost, stječe se dojam da kod nas različiti zakoni koji uređuju različite oblike rada sputavaju rad, guše ga, umjesto da ga potaknu i otvore mu što širi prostor. Ukratko, čini mi se da se naši propisi negativno odnose prema radu i ne omogućuju stvaranje kulta rada. Izgleda da u nas pravo više ograničava rad nego što ga promiče.

• Ako poslodavac ne uplaćuje radnicima doprinose, krši li on Zakon o radu?
- Pravno-tehnički, ako se ne uplaćuju doprinosi onda se krše neki drugi zakoni, a ne Zakon o radu. Ali, neplaćanje doprinosa je po svojemu smislu povreda prava iz radnog odnosa. U praksi Europskog suda iz Luxembourga, na primjer, svi doprinosi i na njima utemeljena prava smatraju se 'odgođenom plaćom'. Dakle, neplaćanje doprinosa isto je kao i neplaćanje plaće. Osim toga, ono je i napad na porezna pravila, solidarnost među zaposlenicima, solidarnost prema umirovljenicima, ali i djecu koja svoja prava ostvaruju na temelju radnog odnosa svojih roditelja i slično.

• A je li rad bez plaće, pa još mjesecima, također kršenje Zakona o radu?
- Naravno! A evo i zašto. Smisao i potvrda postojanja radnoga odnosa je u njegovoj naplativosti. Ako nema plaćanja, onda ili nema radnog odnosa ili ima grubog nepoštivanja zakona.

• Kome je u interesu da kompromitira kolektivno ugovaranje. Naime, po kolektivnim ugovorima, a i po Zakonu, poslodavci su dužni zbrinuti višak radnika. Ne znam da je ijedan od 300.000 nezaposlenih imao priliku za neko zbrinjavanje.
- Kolektivno pregovaranje u nas je vrlo slab sustav, jer ga Zakon o radu slabo uređuje. Ključno, nije riješeno pitanje predstavljanja ni sindikata ni poslodavca u tom pregovaranju. Kako funkcioniraju predstavnici poslodavaca, pokazat ću na primjeru Vlade. Vlada pregovora za javne službe a da ona sama, a jedino ona to i može, nije osigurala novac za ispunjenje svih ugovorenih prava. Tako dolazimo do apsurdnih rješenja u školstvu, zdravstvu i drugim javnim službama da Vlada sklapa kolektivne ugovore na teret javnih ustanova. Takav pristup nije dobar za razvoj sustava kolektivnih ugovora, a ni za razvoj pravne države. A kad promatrate djelatnosti u kojima postoje kolektivni ugovori, često ćete zbog njihove brojnosti i konkurencije imati problem utvrditi koji je od njih relevantan za određeno pitanje. Zato u nas nema značajnog iskoraka u kolektivnom pregovaranju.
Što se tiče zbrinjavanja viškova radnika, ključni je problem to što naši poslodavci često nemaju svijest da su oni zaista dužni, barem u određenoj mjeri, zbrinuti radnike koji im iz bilo kojeg razloga tehnološki više ne trebaju. Pogrešno je uvjerenje da nas na takav pristup navode europske direktive. Ne, mi te direktive uopće nismo dobro shvatili, zbrinjavanje viška radnika sveli smo samo na formu, a forma zatire suštinu i logiku zbrinjavanja radnika kojima prijeti otkaz.
Znam samo manji broj naših poduzeća u kojima su europski standardi ispravno shvaćeni. Suočena s gospodarskom krizom i padom potražnje za njihovim proizvodima, ta su se poduzeća odlučila da privremeno, umjesto smanjenja broja radnika, smanje radno vrijeme. Za vrijeme krize skratila su dnevno radno vrijeme ili smanjila broj radnih dana u tjednu. Jasno, kraće radno vrijeme imalo je za posljedicu i nešto manje plaće, ali su sačuvana radna mjesta. Tako su svi iskazali solidarnost u suočavanju s krizom.

• Ima li smisla uz ZOR kakvim ga opisujete i uz praksu koja slijedi razgovarati o tzv. europskoj radničkoj participaciji?
- Iznenadit ćete se, ali u vezi s tim Hrvatska stoji vrlo dobro. Radnička vijeća, a na njih se misli pod širim pojmom participacije, imaju svoje mjesto, a imala bi ga i više da ih sindikati nisu, nepotrebno, shvatili kao konkurenciju. Do novog razvoja doći će nakon našeg pristupanja EU, kada u Hrvatskoj počnu u značajnijoj mjeri djelovati multinacionalne kompanije. Prema odredbama europskog radnog prava, u njima se moraju utemeljiti radnička vijeća, a radnike se mora konzultirati pri donošenju svih važnijih odluka koje utječu na njihova prava i interese. Očekujem da će se to pozitivno odraziti i na daljnji razvoj radničke participacije u hrvatskim poduzećima.

Ne mislim da su tzv. radni sudovi posebno dobro rješenje
• Kome je u interesu da se tzv. radni sudovi još nisu osnovali?
- Da odmah bude jasno, uopće ne mislim da je to neko posebno dobro rješenje. Već danas imamo odjele na općinskim i županijskim sudovima koji su specijalizirani za radne sporove. Stoga ne vidim neku posebnu potrebu za utemeljenjem posebnih radnih sudova. Naime, svaka posebna organizacija sudova zahtijeva i posebne troškove, a pritom sama po sebi ne mora pridonijeti učinkovitijem rješavanju radnih sporova. To je opet primjer našeg ni na čemu utemeljenog optimizma da novi zakoni ili reorganizacije same po sebi donose napredak, a, na žalost, one donose samo nove i veće troškove. Neka iskustva iz rada trgovačkih sudova govore da iz postojanja posebnih sudova mogu, osim posebnih troškova, proizaći i dodatni problemi. Na primjer, iako neki od tih sudova imaju mali broj predmeta, nemoguće je ili vrlo teško njihove suce prebaciti da rade na onim sudovima na kojima postoji velika potreba za njihovim radom. Uz to, mislim da je rješavanje radnih sporova potrebno što više uklopiti u opći sustav rješavanja sporova, jer još i danas imamo neka preživjela rješenja iz prošlog sustava, a suvremeno pravo se brzo razvija. Tako, na primjer, i sada naši sudovi dopuštaju da se prvo nekoliko godina vodi spor o dopuštenosti otkaza, a tek nakon toga da se pokrene spor o izgubljenim zaradama zbog tog otkaza. Time se nepotrebno oteže rješavanje spora, a troškovi takvog dugotrajnog spora postaju vrlo visoki. Takvo rješenje ne proizlazi iz zakona, nego iz sudske prakse. Mislim da je prikladnije da se rješavanje radnih sporova razvija usporedno i u povezanosti sa suvremenim razvojem građanskog prava i građanskog procesnog prava. Primjer za to može biti suvremena zaštita prava osobnosti koju treba što prije prenijeti i u područje radnih odnosa.